權力分立(英語:Separation of powers[1])是现代國家統治模式的一種,其设计將各種國家公權力分散,不使其集中在單一機關內,讓這些分立機關產生互相制衡作用。這一名詞首先由啟蒙時代英國哲學家约翰·洛克在其《政府论》中所提出,而這樣的設計通常以法國哲學家孟德斯鳩後繼提出的三權分立拉丁語trias politica)而被熟知,即是將行政立法司法三個權力分開,國王(或王室領袖)掌管行政權,但不能反抗國會訂定的法律,否則國家有權替換新王。[2]此制度或類似體制可以促使一國從人治轉向法治,是民主國家發展的重要階段。

三大政府机构共同存在、互相制衡的政权组织形式,是当前世界上多数国家采用的一种政治制度[3]:52。權力分立是民主國家的一種重要政治原則和政治制度,這種制度設計是透過互相制衡,達到避免政府濫用權力的目的[4]

学说历史

古代

分權思想可溯源到古希臘亞里士多德在他的著作《政治學》中首先提到了“混合政府”或混合政體的概念,他在其中藉鑑了古希臘城邦的許多憲法形式。在羅馬共和國羅馬元老院羅馬執政官羅馬人民大會展示了波利比烏斯所說的混合政體的一個例子。波利比烏斯詳細描述和解釋了制衡制度,并將第一個此類政府歸功於斯巴達的來古格士[5]

英国及其殖民地的早期现代混合政府

約翰·喀爾文贊成一種在民主貴族之間劃分政治權力的政府制度(混合政體)。喀爾文讚賞民主的優勢,他說:“如果上帝允許人民選舉自己的政府和行政長官,那將是一份無價的禮物。”[6]為了減少濫用政治權力的危險,喀爾文建议设立几个政治机构,在一个制衡系统中相互补充和控制。[7]

通過這種方式,喀爾文及其追隨者抵制了獨裁主義,促進了民主的發展。喀爾文的目标是保护普通人的权利和福祉。[8]1620年,一群英國分離主義公理會和聖公會教徒(後來被稱為朝聖先輩)在北美建立了普利茅斯殖民地。他们享有自治权,建立了兩權民主的政府制度。“自由人英语Freeman (Colonial)”選舉出了普通法院英语Plymouth General Court,行使立法和司法职能,並反過來選舉了一位总督,总督與他的七名“助手”一起擔任提供行政權力的職能角色。[9]馬薩諸塞灣殖民地羅德島州康涅狄格州新澤西州賓夕法尼亞州都有類似的憲法——它們都將政治權力分開。(普利茅斯殖民地和马萨诸塞湾殖民地外,这些英国前哨基地在其民主制度中增加了宗教自由,这是发展人权的重要一步。[10][11])

威廉·布拉德福德英语William Bradford (governor)的《普利茅斯種植園英语Of Plymouth Plantation》等書籍在英國廣為閱讀。因此,殖民地的政府形式在母國是眾所周知的,包括哲学家约翰·洛克。他从对英国宪政制度的研究中推断出将政治权力分为立法权(應分配給幾個機構,例如上議院和下議院)和负责保护国家和君主特权的行政和联邦权力的好处,因为英格兰王国没有成文宪法。[12]

三方系統

英國內戰期間,議員們認為英國的政府體係由三個部門組成——國王、上議院下議院——其中第一个部门只拥有行政权力,而后两个部门拥有立法权力。最早提出三權分立制度的文件之一是《政府約法》,由英國將軍約翰·蘭伯特於1653年撰寫,并在護國公時期很快被采纳为英国的宪法,为期数年。该制度包括一个立法部门(议会)和两个行政部门,即英国國務會議护国公,所有这些部门都由选举产生(尽管护国公是终身制),并相互制约。[13]

英國思想的進一步發展是司法權應該與行政部門分開的想法。這是在斯圖亞特王朝復辟期間,王室使用司法制度起訴反對派領導人。[14]

第一個確立立法、行政和司法部門三權分立原則的憲法文件是烏克蘭指揮官皮里普·奥里克英语Pylyp Orlyk於1710年編寫的《扎波羅熱東道主權利和自由公約》和《憲法》英语Constitution of Pylyp Orlyk[15]

约翰·洛克的立法、行政和聯邦權力

約翰·洛克在他的著作《政府論》中闡明了孟德斯鳩三方體系的早期先驅。[16]在政府論中,洛克區分了立法權、行政權和聯邦權。洛克將立法權定義為“有權指導如何使用聯邦的力量”,而行政權則意味著“执行已制定并保持效力的法律”。洛克進一步區分了聯邦權力,它包含“战争与和平、联盟与同盟以及与联邦以外的所有人和团体的所有交易的权力”以及外交政策。洛克区分了不同的权力,但没有区分不同的机构,并指出一个机构或个人可以分享两个或更多的权力。[17]例如,洛克指出,雖然行政權和聯邦權不同,但它們通常合併在一個機構中。

洛克认为,立法权高于行政权和联邦权,后者处于从属地位。洛克推断,立法权是至高无上的,因为它有制定法律的权力;“凡是能给别人制定法律的,就必须高于他”。根據洛克的說法,立法權來自人民,人民有權制定和取消立法機構:[18]

當人們說我們將服從規則,並受這些人制定的法律管轄時……沒有其他人可以說其他人將為他們制定法律; 人民也不受任何法律的約束,除非那些法律是由他們選擇的人制定的,並被授權為他們制定法律。

洛克認為,对立法权有一些限制。洛克说,立法机构不能任意治理,未經被治者的同意不能征稅或沒收財產(參見“無代表,不納稅”),也不能將其立法權轉移給另一個機構,這就是所謂的非授權原則英语Nondelegation doctrine

孟德斯鳩的三權分立制度

“三權分立”一詞通常歸於法國啟蒙運動政治哲學家孟德斯鳩男爵,儘管他沒有使用這個詞,而是指權力的“分配”。在《論法的精神》中,[19]孟德斯鳩描述了立法機關行政機關司法機關之間政治權力分配的各種形式。孟德斯鳩的方法是提出並捍衛一種政府形式,其權力不會過度集中在一個單一的君主或類似的統治者身上(當時稱為“贵族制”)。他以罗马共和国的宪法和英国的宪法制度为基础,提出了这种模式。孟德斯鸠认为,罗马共和国的权力是分开的,因此没有人可以篡夺全部权力。[20][21][22]在英國憲法體系中,孟德斯鳩發現了君主、議會和法院之間的三權分立。[23]

每个政府都有三种权力:立法权;对于依赖國際法的事物的行政权;以及对于依赖民法的事物的行政权。

根据第一种权力,君主或地方官颁布临时或永久的法律,并修改或废除那些已经颁布的法律。根据第二项规定,他可以和談或宣戰,派遣或接收使館,建立公共安全,並提供防禦入侵。第三,他惩罚罪犯,或决定个人之间出现的争端。后者我们将称之为司法权,而另一种則簡稱為国家的行政权。

孟德斯鸠认为,每个国家只应行使自己的职能。他在这里说得很明确。[24]

当立法权和行政权集中在同一个人身上,或集中在同一个行政机构中时,就不可能有自由;因为人们可能会担心,同一个君主或元老院会制定暴虐的法律,以暴虐的方式执行这些法律。

同样,如果司法权不与立法权和行政权分开,就不会有自由。如果它与立法权结合在一起,臣民的生命和自由就会受到任意的控制;因为法官就会成为立法者。如果它与行政权结合在一起,法官就可能以暴力和压迫的方式行事。

如果由同一个人或同一个机构,无论是贵族还是人民,来行使这三种权力,即制定法律、执行公共决议和审判个人的原因,那么一切就都完了。

權力分立需要不同的合法化來源,或來自同一來源的不同合法化行為,對於每個單獨的權力。如果立法部門如孟德斯鳩所指出的那樣任命行政和司法權力,則不會出現權力分離或劃分,因為任命權伴隨著撤銷權。[25]

行政权应该掌握在君主手中,因为政府的这一部门需要迅速行动,由一个人管理比由许多人管理要好;另一方面,凡是取决于立法权的事情,由许多人管理往往比由一个人管理要好。

但是,如果没有君主,而将行政权交给从立法机构中选出的一定数量的人,那么自由就会结束;因为这两种权力会结合在一起,因为同一个人有时会拥有,而且总是能够拥有这两种权力的份额。

孟德斯鳩實際上明確指出,司法獨立必須是真實的,而不僅僅是表面的。[26]司法機關通常被視為三種權力中最重要的,獨立且不受約束。[27]

制衡

根據制衡原則,國家的每個部門都應該有限製或制衡其他兩個部門的權力,在國家的三個獨立權力之間建立平衡。每个部门为防止其他任何一个部门成为最高权力而做出的努力构成了永恒冲突的一部分,这使人民不受政府滥用的影响。伊曼紐爾·康德是這一點的倡導者,他指出“建立国家的问题即使是由魔鬼组成的国家也能解决”,只要他们拥有一部适当的宪法,让对立的派别相互对抗。[28]其理念是,仅仅分离权力和保证其独立性是不够的,各部门还需要有宪法手段来捍卫自己的合法权力不受其他部门的侵犯。[29]它们保证各部门有相同的权力水平共同平等,即是平衡的,從而可以相互限制,避免權力的濫用。制衡的起源,就像三權分立本身一樣,在啟蒙運動中特別歸功於孟德斯鳩的 《論法的精神》。在這種影響下,它於1787年在美國憲法。在聯邦黨人第78號英语Federalist No. 78中,亞歷山大·漢彌爾頓引用孟德斯鳩的話,將司法部門重新定義為與立法和行政部門同等的獨立政府部門。[30]在漢密爾頓之前,美洲殖民地的許多殖民者都堅持英國的政治理念,並認為政府分為行政和立法部門(法官作為行政部門的附屬機構)。

以下從美國憲法(特別是聯邦黨人第51號英语Federalist No. 51)经验中的分权及其相互制衡的例子,可以说明类似形式的政府也适用的一般原则:[31]

但是,防止幾個權力逐漸集中在同一部門中的重大保障在於,給予管理每個部門的人必要的憲法手段和個人動機,以抵抗其他部門的侵犯。與所有其他情況一樣,在這方面的防禦規定必須與受到攻擊的危險相稱。必須有野心來抵消野心。人的利益必須與地方的憲法權利相聯繫。這可能是對人性的一種反思,即这种手段对于控制政府的滥用是必要的。政府本身不就是對人性的最大反思嗎?如果人是天使,就不需要政府了。如果天使要統治人類,那麼對政府的外部或內部控制都不是必要的。建立一個人治人的政府,最大的困難在於:你必须首先使政府能够控制被统治者;其次使它有义务控制自己。

對人民的依賴無疑是對政府的主要控制;但經驗告訴人類必須採取輔助預防措施。這種通過相反和對立的利益來彌補更好動機的缺陷的政策,可以追溯到整個人類事務系統,无论是私人还是公共事务。我们看到它特别表现在所有的权力分配上,我们看到它特别表现在所有的权力分配上,即每个职位都可以对另一个职位的制约,以使每个人的私人利益可以成为公共权利的哨兵。在国家最高权力的分配中,这些审慎的发明是必不可少的。

立法 (國會) 行政 (總統) 司法 (最高法院)
  • 軍隊總司令
  • 執行國會的指示。
  • 可以否決國會通過的法案(但否決權可能會被兩院三分之二多數推翻)
  • 執行國會授權的支出
  • 宣布緊急狀態並發布行政法規行政命令
  • 制定行政協議(不需要批准)並簽署條約(批准需要參議院三分之二的批准)
  • 在參議院的建議和同意下任命聯邦司法機構、聯邦行政部門和其他職位。有權在參議院休會期間進行臨時任命英语Recess appointment
  • 有權“對針對美國的罪行給予緩刑和赦免”,彈劾案除外。
  • 確定國會打算適用於任何特定案件的法律
  • 行使司法審查,審查法律的合憲性
  • 確定國會如何將法律應用於爭議
  • 確定法律如何確定囚犯的處置方式
  • 確定法律如何採取行動迫使證詞和出示證據
  • 確定應如何解釋法律,以通過

    分權的目的在於避免獨裁者的產生。古代的皇帝以至地方官員均集立法、執法(行政)、司法三大權於一身,容易造成權力的濫用。即使在現代,立法、運用稅款的權力通常掌握在代表人民意願的議會中,司法權的獨立在於防止執法機構濫權。同時各種權力由於在行使的過程中獨立於其他公權力之外,不會受到其他權力所帶來的干擾,使權力的行使有了一定的靈活性,一定程度上可以為國家的運行提高效率。

    第四、五權

    • 第四權指的是新聞媒體,指除了基本的三權以外新聞媒體逐漸發展茁壯,形成了一種對當前政府的監督力量,另外現代有新提倡經過

      美國的三权分立模式

      美國立國者政府權力普遍採取不信任的態度。為了保障公民自由和限制政府的權力,他們接納了孟德斯鸠的想法,在美国宪法之內清楚地把行政司法立法分開,而且讓它們互相制衡。在當時這種憲制是前所未有的嶄新嘗試。至今美国联邦政府的三權分立,仍然是眾多民主政體中實行最徹底的。現時美國最高法院大法官中保守派相比自由派多3名大法官,在未來數十年內美國司法部門的裁決將傾向於同樣屬於保守派的美國共和黨,由於共和黨參議院領袖支持在選舉年提名大法官,並在距離總統大選投票日不到40天的時間內,推動確認程序,遭到民主黨人批評「濫用權力」[32][33]。而美國大部分的政府亦有相同的憲制架構。

      三權分立常見的問題是如何解決行政及立法機關之間的矛盾。其中一種方法是採用議會制。在議會制之下,行政機關的領導來自立法機關的多數派。行政立法並不完全分離。現代一般認為,成功和穩定的自由民主政制不一定需要徹底的三權分立。事實上,除了美國以外,所有開始實行民主便使用總統制的國家,它們的首次民主嘗試都以失敗告終。相反議會制的政府因議會是最高權力,成功率反而較高。

      就算是三權分立较成功[來源請求]的美國,如何解決權力機關之間的矛盾仍然間中出現阻礙。美國總統根據憲法擁有行政權,並隨著時間不斷擴大權力。1930年代大萧条时期,罗斯福總統上台颁布一系列法令,并通过民主黨国会授权取得美国总统史上前所未有的巨大行政权力。但由共和黨總統任命、保守派控制的美国联邦最高法院却经常驳回一些新政法令,因為認為這些法令是違憲。结果1935年1月最高法院以8比1的票数,宣布罗斯福的《全国工业复兴法》等新政法律违宪。罗斯福为加快推行新政,于1936年3月6日进行了“炉边谈话”,将矛头直指最高法院,要求美国国会讓他無限制增加美國最高法院大法官的數目,間接将司法置于行政管辖下,全面掌握三權,这就引起了全国范围的激烈讨论。後來联邦最高法院大法官認為《最低工资法》大部分並無違宪。有人認為當時大法官是为了保证三权分立,避免總統擴大最高法院削弱司法獨立,維持三權分立的格局而退让。自由派及民主黨通常希望通過最高法院來實現他們的政治議程,包括牽涉公民權利的法律通過最高法院來落實,例如比較受爭議的墮胎權、槍械管制LGBT權益等,保守派和共和黨則希望通過控制最高法院來捍衛開國元勳對原憲法的設計構想和價值觀。

      英国的議會至上模式

      英国和大多数英联邦国家使用西敏制议会制,奉行“议会至上”的原则,且行政权和立法权有较大的联系,政府的主要官員同時是議員,行政立法兩權集於一身而不是分開,但司法权基本独立。相較於三權分立源於美國,司法獨立可謂英國起源。英国首相和内阁通常都来自下议院并对下议院负责,首相和内阁如果失去下议院的支持或信任,要么辞职,也可以提请君主解散下议院重新选举。过去,英国上议院拥有司法职能,专门负责对贵族进行聆讯的议员称作常任上诉法官。二战后,上议院的司法职能基本上由“上议院受理上诉委员会”行使。这种设置使得上议院集立法、司法职能于一身。自《2005年宪制改革法令》生效以来,上议院不再保留司法职能。英国枢密院也拥有一定司法职能,2005年以后仅对海外领地的案件拥有管辖权。

      日本的议会制

       
      日本国宪法的權力分立

      英国的议会制度在世界各国也有相当的影响力,例如在1952年日本恢復主權後,「法案源自外國」的問題曾引起爭議。但在1945年未及1946年,已有許多憲法改革的公眾討論,駐日盟軍總司令道格拉斯·麥克阿瑟五星上將草擬的日本國憲法很明顯是受到日本自由主義思想所影響,日本自由主義分子視之為取代歐陸專制主義明治憲法的最可行選擇。麥克阿瑟的草擬並不打算推行美國式的總統制聯邦制;相反的,草案採用英國式的議會制,實行兩院制,但兩院的議員和美國一樣皆由公民直接選出,只不過取代原貴族院日本參議院的權力不及日本眾議院,在實行眾議院優越制下,內閣總理大臣內閣成員皆由众议院产生。

      宪法规定日本国会为“国家权力的最高机关”,内阁应当对国会集体负责,国会被赋予政治上的权力是最大的。但是,宪法赋予了内阁提交法案的权力,国会通过的法案大部分都是内阁提出来的,因此实际上内阁的权限是最大的,所谓行政国家现象非常显著。内阁下辖各省厅,负责日本的国家行政事务。值得一提的是在行政机关内部有不受内阁领导的机关,會計檢查院,宪法地位上与内阁平行。日本的法院称作“裁判所”,包括最高裁判所和下级裁判所,有权对内阁或国会的行为进行违宪审查。

      德国的议会制

      而另外二战的战败国德国也重新确立了国家实行议会制,德国的国家机构的主要职能被主要分为六大部分,分别是总统、内阁、联邦议院、联邦参议院、联邦大会和宪法法院。

      总统内阁主要负责国家行政事务,内阁由联邦议院产生并对其负责。与先前魏玛宪法的不同是,1949年的德意志联邦共和国基本法并未像魏玛宪法那样赋予总统较大的权力(希特勒就是利用魏玛宪法赋予总统的权力逐步为自己实现独裁统治铺路的),为避免出现独裁覆辙,基本法只是给总统予礼仪上的各种职权,例如作为国家元首对外代表德国,根据联邦议院的决定任免联邦总理,根据联邦总理的提名任免联邦政府各部部长等。战后德国国家真正的权力中心是联邦议院(国会下院)及其产生的,由总理领导的内阁。

      联邦大会也是德国的国家机构之一,它的唯一职能是依据《基本法》第54章第1节第1条(Artikel 54 Absatz 1 Satz 1 GG)的规定选举德国联邦总统。

      拥有德国国家立法职能的机构为联邦议院和联邦参议院,两院共同行使立法权。联邦参议院没有选举任期,是一个连续的国家机关,党派比例随着联邦州议会的选举而变化;而联邦议院则是一个不连续的国家机关,每4年重新选举一次。

      德国还设有非常权威的宪法法院,主要职责包括就政府单位间的争端做出裁判,对法律进行审查,审理宪法诉讼以及确定政党是否违宪。如果对某个政党的合宪性存在质疑,联邦议院、联邦参议院和联邦政府有权向宪法法院申请取缔政党令,宪法法院随即依照法律的标准审查该党的纲领和党员的行为。此外,德国公民认为自己在基本法中所规定的权利受到政府权力的侵害,就可向联邦宪法法院起诉。

      马来西亚的议会制

      马来西亚过去曾是英国殖民地,因而受到西敏制影响,在1957年独立后也沿用英国的三权分立制,即行政立法司法三权分立。三权分立下的各权力之首脑皆直属最高元首陛下,由统治者会议选举产生,皇玺是马来统治者传统权威的象征,设有掌玺大臣。但在国家权力的实际运作上,最高元首必须依照首相以及内阁的意见行使职权,宪法也限制了他的权力,亦即是虚位元首。茅草行動後该国的司法獨立受到削弱。