否决权Veto),指政治上一種片面否定決策或決議的权力,尤其是立法。

概要

  • 否决权最早出现在

    英国国王可拒絕御准國會所通過的法案,使之無法律效力,即握有否决议会通过法案成為法律的权力,此為「絕對否決」(absolute veto);惟自1708年3月11日安妮女王聽從閣員建議拒絕御准《蘇格蘭民兵法案》(Scottish Militia Bill)後,便不再有行使這項權力的紀錄。

    另外,英國上議院亦曾有權否決英國下議院提出的法案。惟自《1911年國會法》(Parliament Act 1911)及《1949年國會法》(Parliament Act 1949)陸續通過後。上議院僅能擱置下議院通過的法案一年,稱為「延宕否決」(suspensive veto)。[1]且根據慣例,凡執政黨列為政見的法案,上議院都不會否決。

    大多数君主立宪制內閣制的国家,國家元首權力設計成不得拒絕公佈國會通過的法案[2]

    美國

    美國總統可以否決美國國會通過的議案,但是这项权力不是绝对的:交還参众两院覆議(reconsideration)[3]再次就法案表决并以三分之二多数推翻(override)否决的权力,則是「限制否決」(qualified veto,或稱「條件否決」)[1];反過來說只要三分之一以上支持就能過關,又稱為「少數否決」(minority veto)。這兩項權力都由美國憲法賦予。

    美國憲法第1條第7項規定,法案經國會參眾兩院通過後應送交總統,總統應于十日內(星期日不計在內)就法案作出決定。總統可以簽署法案使其生效;或者將其退回國會,這就是否決。按憲法規定,總統應將法案退回最先提出法案的一院,該院就法案以贊成與反對(Yeas and Nays)方式表決,如果三分之二多數通過,再送至另一院以同樣程序表決也有三分之二多數通過,則推翻總統的否決。另外,總統在收到法案後十日內既未簽署亦未將其退回國會,則分為兩種情況:如果國會仍在會期中,視為總統已同意該法案,法案生效;若國會此時已休會,則法案無效,這稱為“擱置否決”或直译“口袋否決”(Pocket veto)。

    美國第一任總統乔治·华盛顿于1792年4月5日首次动用了否决权,成为第一个动用否决权的美国总统。1845年3月3日,美国国会第一次以三分之二多数推翻了时任总统约翰·泰勒的一项否决。

    美国的一些州赋予州长单项否决权英语Line item veto(部分否決權),州长因此可以只否决法案中的一些条文,而其他部分则可以通过。很多时候经过州长单项否决的法案会回到州议会重新表决,以决定是否同意修正,或撤销该法案。单项否决权是很具有争议性的,历史上曾有州长一字一字地动用单项否决,从而赋予了法案新的意义。部分州的州长只在处理支出议案(即各政府部门的预算)拥有单项否决权。美国国会曾在1996年立法赋予总统此项权力,但此法案于1998年的Clinton v. City of New York英语Clinton v. City of New York案中被美国最高法院认定违宪。2006年,乔治·W·布什总统再次提出总统应该拥有此项权力,但因为有1998年的判例,很多学者认为此项立法应通过修宪程序进行。

    法國

    法國大革命時制定君主立憲制憲法(1791年憲法)導入延宕否決的設計,出自路易十六要求國王有否決權,被雅各賓派稱為「否決先生」(Monsieur Veto)。國王應於國民立法議會提呈法令(即法案)的兩個月內表明其同意或拒絕、此拒絕僅停止性,凡經拒絕同意的法令,不得由該屆立法議會再行提呈;但其下兩屆議會連續提出同一法令,即連續三屆議會提出的法令,則具有法律的效力。後來法國改制共和雅各賓派掌權后廢除否決權,直到第三共和時才恢復。

    依第三共和的憲法法典之一《公權關係憲法》(Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics[4]第7條規定,總統在公佈前得交還國會覆議(法語:nouvelle délibération=英語:reconsideration,第五共和憲法英譯「reopen debate」[5]),國會不得拒絕;其後第四(第36條)、第五共和憲法(第10條)也有相同設計。不過,由於未規定否決程序及門檻,實際上以國會出席過半數議決之。第三、四共和採內閣制,總統由國會選出,國會以出席過半數通過法案,覆議時再以出席過半數維持原案亦非難事,所以總統無對抗之基礎,第三共和時代未使用形同具文,第四共和卻是政局動盪經常覆議,當時參議院公報紀錄樊尚·奥里奥尔任內五次[6]勒內·科蒂兩次[7]

    第五共和改成總統有較大權力的雙首長制,總統經民選產生並握有主動解散國會的權力及交付公民投票的利器以訴諸民意。目前在密特朗任內實施覆議兩次、席哈克則一次[8]:1983年7月13日,因政府反悔不想舉辦1989年世界博覽會[9],而將法案覆議,國會配合政府利用未規定否決程序及門檻的巧門,束之高閣[10];1985年8月8日,憲法委員會宣告《新喀里多尼亞發展法案》第4條第2項違憲,密特朗總統卻採移請國會覆議程序,此舉不符憲法第45條應由政府及議員提案、第62條經憲法委員會宣告違憲條文失效之規定,而引起合憲性爭議,憲法委員會在8月23日裁定未違憲[11][12][13];2003年4月3日,憲法委員會宣告《歐洲議會區域議員及代表選舉法案》第4條違憲,席哈克總統亦以覆議程序修改[14]

    芬蘭

    在2000年修憲[15]前採用延宕否決,總統未予批准的法案,如國會在首次正常會期(first regular session)維持原案,則毋需批准而生效(第19條)[16]。修憲後改為限制否決,總統未予批准的法案交還國會覆議,如原案無實質修改(material alterations)通過,毋需批准即生效(第77條)[17]

    中華民國

    中華民國憲法》第57條規定,行政院立法院負責。立法院決議之重要政策變更、法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可移請立法院覆議。覆議時,如經出席立法委員三分之二維持原案,行政院院長應即接受該決議或辭職。除重要政策變更外,其餘決議案於送達行政院十日內移請立法院覆議。

    內閣制下,當內閣提出的重大政策及其法案、預算案不被國會認同時,此即暗示不信任,內閣得發起信任投票向國會攤牌;如國會表態不信任,內閣辭職或解散國會舉行大選。而《中華民國憲法》,則換成總統核可行政院移請立法院覆議。

    由於憲法規定緣故,否決權普遍被稱作「覆議權」。張君勱稱為「修正式內閣制」,行政院院長經立法院同意、將覆議案加入暗示不信任的色彩;但時任立法院長孫科則認為是「修正的總統制」。無論如何,總統覆議核可權建立在其公佈法律的權力基礎上,跟內閣基於國會的信任相異,不宜以覆議方式掛鉤。

    1997年憲法增修后停止適用第57條規定,行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。另設立法院不信任投票,將覆議權單純化,適度釐清兩者不同概念。

    現行《立法院職權行使法》第34條規定,就覆議案進行贊成和反對之表決。[18]自從行憲以來,截至2013年6月,行政院共計提法案覆議13次。[19]

    香港

    根據《基本法》,行政長官可否決立法會通過的法案,並於三個月內發回立法會重議;如果立法會再以三分二多數通過,行政長官即必須簽署公佈或解散立法會(行政長官每屆任期只能解散立法會一次);如重選後的立法會仍以三分二多數通過法案,而他又未能再次解散立法會,則必須辭職,即握有限制否決權。但根據基本法第七十四條,立法會議員在提出涉及政府政策的議案時,須先得到行政長官的書面同意,故行政長官事實上對所有議員提出的法案絕對否決權,因所有法律最後均須由政府執行。

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