中华人民共和国香港特别行政区基本法
简称基本法
提请审议机关香港特别行政区基本法起草委员会
公布日期1990年4月4日
施行日期1997年7月1日
法律类别基本法律
立法历程
现状:施行中

中華人民共和國香港特別行政區基本法》,簡稱《基本法[1]或《香港基本法[2],是香港特別行政區憲制文件,自1997年7月1日起,取代了殖民地時期英皇制誥》及《皇室訓令》的地位,確認了香港特别行政区政府的組成辦法、權力和責任及其与中華人民共和國中央人民政府國務院)的關係等。

1984年12月19日,經過2年談判後,中華人民共和國國務院總理趙紫陽與英國首相戴卓爾夫人代表兩國政府簽署《聯合聲明》,解決了香港主權歸屬問題。根据《聲明》第三段第12條,中華人民共和國將以《基本法》確立香港為特別行政區,並按照一國兩制方針,保证主權移交前的資本主義制度,維持50年不變。中國内地所施行的社會主義制度等將不會伸延到香港,香港特區政府會維持高度自治。《中華人民共和國憲法》第三十一條規定:「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」《中華人民共和國憲法》第六十二條規定的全國人民代表大會職權中包括第十三項:「決定特別行政區的設立及其制度」。香港回歸以後,全國人大常委會曾先後五次對《香港基本法》作出解釋


起草過程

基本法起草委員會負責起草,委員包括了香港人士和内地人士。1985年成立的基本法諮詢委員會英语Hong Kong Basic Law Consultative Committee,委員全為香港人,他們負責在香港徵詢公眾對《基本法》草案的意見。1988年4月,基本法起草委員會公佈首份草案。1989年2月公佈第二份草案,諮詢工作則在10月結束。1990年4月4日,全国人民代表大会第三次會議如期通過,時任中华人民共和国主席楊尚昆簽署主席令,正式頒佈《香港基本法》。陳弘毅認為「如果考慮到基本法起草時的有關情況,比對基本法實施後事物的發展過程,我們便可以看到,基本法是極具創意和富有前瞻性的一部憲制性法律文件,甚至可以說它是超前於它的時代的。」[3]梁智鴻說,尤其是基本法經歷近五年討論,社會上擔心漸漸較少,「基本法起到了稳定人心的作用。」[4]

基本法之实施

法律意思解釋

根据《基本法》第158條,《基本法》的解释权属于全国人民代表大会常务委员会,但亦規定香港法院可就《基本法》中有關香港自治範圍的事務解釋《基本法》。香港法院對非香港自治範圍的條款亦可解釋,但如果香港法院審理案件時需要對《基本法》關於中央人民政府管理的事務或中央人民政府和香港關係的條款作出解釋,而該條款的解釋又影響案件判決,終審法院则應請全國人大常委會要求解釋。在吳嘉玲案,終審法院將上述必須提請釋法的條件歸納為「分類條件」(即牽涉的條款關於中央人民政府管理的事務或中央人民政府和香港關係)和「必要條件」(即法院審理案件時需要解釋有關條款,而該條款的解釋又影響案件判決),法院只會在兩個條件都被滿足的情況下才會提請釋法。不過,自從1999年居港權事件起,特區政府首次直接向國務院提交了報告,請求全國人大常委會解釋香港基本法。此舉因為繞過了終審法院,而引起了香港社會的爭議;而且因為在香港沿用的普通法制度中,解釋法律是法院獨有的權力,此舉被批評為特區政府以行政干預司法,破壞香港的司法獨立。此外,終審法院於劉港榕案指出,由於《基本法》同時也是中國内地全國性法律(此說法獲上訴法庭馬維騉案確認),全國人大常委會解釋基本法的權利是全面而無限制的,因此也有權在香港方面沒有提出請求的情況下自行解釋。終審法院在吳嘉玲案清楚指出,在解釋基本法時,法院應該採取目的原則,在考慮條文的真实意思時,必須考慮其目的,以及條文所用文字的背景。法院應該避免字面、技術性、狹窄和一成不變的方式解釋基本法。此外,在解釋第三章跟權利有關的條款時,法院應該採取寬鬆的原則。

香港回歸以後,全國人大常委會曾先後五次對《香港基本法》作出解釋。

  1. 1999年:港人內地所生子女居港權問題(香港政府請求)
  2. 2004年:香港行政長官及立法會產生辦法問題(全國人大常委會自行釋法)
  3. 2005年:香港行政長官呈辭後繼任人任期問題(香港政府請求)
  4. 2011年:香港絕對外交豁免權問題(終審法院請求)
  5. 2016年:香港公職人員宣誓問題及監誓人的權力(全國人大常委會自行釋法)

    以下簡述自《香港基本法》生效以來,引起大規模社會討論的爭議性問題:

    2010年底,法律援助處委託香港資深大律師李志喜協助3個菲律賓家庭入稟香港高等法院申請司法覆核,指香港《入境條例》限制外傭申請居港權的條文違反基本法第24條,引起外傭居港權爭議
    • 基本法第23條:2002年至2003年間,香港政府嘗試通過相關法律。根據當時提出的法案,警方將被賦予權力,包括無須向法庭申請搜查令,即可強行進入「懷疑恐怖份子」住宅搜查。此舉引來香港社會極大反響,導致了2003年七一遊行。其後由於自由黨和部分工商界議員轉軚,政府宣布擱置草案,時任保安局局長葉劉淑儀以個人理由辭職。
    • 普選問題:經過23條事件之後,以香港民主派為首的各界社會人士開始爭取普選2007年度行政長官和2008年度立法會所有議席。《基本法》第45及第68條字面上雖然並沒有禁止這種可能,但親建制派、親北京政黨及人士則認為這不符合條文中「實際情況」及「循序漸進」兩項原則。最後,全國人大常委會於2004年4月26日進行了釋法,正式排除了2007/08進行普選的可能性。2007年底全國人大常委會指出2017年香港可實現普選,2012年香港政制改革後,立法會議席增加至70席。
    • 削減公務員工資:根據《基本法》第100條,香港公務員年資予以保留,薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準」。同時,第107條則訂明「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」。面對1997年以後的經濟衰退,加上財政陷入赤字,香港政府削減了公務員的薪金,引來公務員團體抗議。
    • 特首任期董建華於2005年3月10日辭職後,下任行政長官的任期成為了問題。泛民主派認為,根據《基本法》第46條,新任行政長官任期應該是5年。不過,香港政府及建制派則認為,繼任人應該是完成前任行政長官的餘下任期。2005年4月6日,香港特區政府向全國人大常委會請求釋法。4月27日,全國人大常委會宣布根據《基本法》附件一,行政長官如果於2007年前辭職,繼任人應當完成前任行政長官的任期,之後再次進行選舉。
    • 移交罪犯:《基本法》第95條賦予香港與中國内地司法機關「通過協商,依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助」,不過在兩地司法制度差異之下,兩地未有正式的移交犯人的辦法。香港法院是否對跨境刑事罪行有審判權,香港居民在香港犯罪後逃往中國内地、香港法院是否擁有司法管轄權,以上問題均引來陆港兩地法律界以及律政司的討論。根據現時慣例,香港居民在香港犯罪後,如果在中國内地被截獲,香港會寻求移交疑犯回港審訊。中國内地居民在香港犯罪後逃返中國内地的話,則會在中國内地進行審訊。
    • 土地契約:雖然《基本法》第120條及121條承認1985年6月30日前殖民地政府所批出的土地契約,即使超越2047年6月30日仍可行使至契約期滿及只訂明1985年6月30日後至1997年6月30日前批出的土地契約不得超越2047年6月30日。但《基本法》並沒有交待1997年7月1日起由特區政府批出的土地契約,能否超越2047年6月30日的權力。2006年特區政府就郵輪碼頭擬批50年專營權,隨即被親北京政黨提出有違《基本法》之嫌。另見官地
    • 香港政制:雖然《基本法》第97條已公開表明香港可成立用以處理市政服務、文娛、房屋、運輸、教育及其他範疇的一層議會,但由於市民對兩市局及總署解散後,區議會權責不如市政局,隨即被民主派評為違反《基本法》之嫌。另見香港市政局香港區域市政局香港區議會
    分清洋紫荊和紫荊花
    洋紫荊花
    紫荊花
    • 市花名稱問題

      反對全國人大常委會解釋香港基本法的人士,包括大部分香港法律界人士及泛民主派,認為全國人大常委會釋法違反《基本法》、侵犯香港司法獨立、破壞「一国两制」精神。

      香港政制改革一直停滯,由於香港將來可能會實現普選,修改基本法的可能性增加。基本法委員會委員王振民,出席一個政改研討會時指,行政長官普選的提名委員會和立法會功能界別,聲稱是為了保持香港精英政治,和資本主義制度下的生活方式。他指,提名和選舉兩個階段的功能有區分,是平衡精英政治和大眾政治,相互補充,保護工商界利益。他又指,並非法律無禁止就可以做,所以除非修改基本法四十五條,否則部分人提出的兩種提名,或三種提名,都不符合法治原則。[11]

      此外,自香港回歸以來,香港居留權爭議一直持續。兩個非永久性香港居民的中國公民在香港誕下的子女是否擁有居港權,以及外傭居港權等爭議,使修改基本法的可能性增加。而居港權的問題在全國人大常委會釋法或修改基本法問題上存在爭議,並無根本的解決方法。基本法24條衍生出來的法律解釋,進行一次性,修改基本法。在法律上,修改憲法是技術問題,不是彌天大罪,也是正常不過,而且很多國家亦有按實際需要,作出修改。反對者認為若以全國人大常委會釋法,會損害香港終審法院的權威。[12]

      中央修改香港本地法律爭議

      2014年6月10日国务院新闻办公室发表了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,指對於香港特區的高度自治權,中央具有監督權力。香港大學專業進修學院人文及法律學院助理教授賈廷思表示難以就「監督權力」評論。被問到有沒有任何法律條文提及白皮書所謂「監督權力」,他表示若要辯論此問題,对方或會辩解《基本法》第12條暗示了有關權力,但賈認為該條文絕對沒有作此表述。公民黨法律界議員郭榮鏗指,白皮書所謂「監督權力」之說沒有明確法律基礎,強調白皮書不能取代《基本法》成為憲法一部份,也不能作為解釋《基本法》的文件[13]

      2014年8月26日,英國最高法院院長香港終審法院非常任法官廖柏嘉香港外國記者會演講指出,法官要愛國是前設,英國與香港的法官宣誓都有效忠國家條文,這已經滿足到「愛國」的要求。他又對香港的司法制度有絕對信心,現在未發現「法律下的管治」(rule of law)存在問題,英國的法官需要宣誓效忠英女皇及國家主權,香港特區的法官同樣要宣誓效忠中華人民共和國香港特別行政區的法律和基本法,而最重要是法官能不偏不倚、維持獨立的判斷、免受行政機關影響。他說,司法獨立並沒有與「法律上的愛國」不一致,當中法官的「愛國」方式為致力於「法律下的管治」,該方式是不容撤銷或削弱的。[14][15]

      而对于白皮书抛出的对自治层拥有指挥权的概念,明报不署名评论指若中央依法直接對港行使管治權,香港與其他中國城市并无分別,而在白皮書中出现中央人民政府「向行政長官發出指令的權力」的提法,這個權力如何操作、由哪一個部門向特首發號施令未有明晰,评论认为體現高度自治的特首變成受令於中央,客觀上特首的管治威信勢必大打折扣[16]

      全国人大涉港决定

      2020年5月,全國人大常委會提出《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》草案,該決定授權了中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構,依法履行維護國家安全相關職責,如果通過,將以授權全國人民代表大會常務委員會制定相關法律列入《基本法》附件三(全國性法律),并由香港特區在當地公布實施。批評認為形同繞過基本法第23條香港立法會直接進行香港本地國家安全事項的立法。

      高等法院裁定争议

      2019年11月18日,香港特别行政区高等法院原讼庭作出一项判决,其中裁定《紧急情况规例条例》部分条款不符合基本法。全国人大常委会法制工作委员会发言人臧铁伟19日就此发表谈话,认为“香港特别行政区法律是否符合香港基本法,只能由全国人大常委会作出判断和决定,任何其他机关都无权作出判断和决定。”[17]2020年4月9日,香港高等法院上诉庭裁定,港府引用《紧急法》订立“禁蒙面法”符合基本法,只限於取締非法、未經批准集結和暴動中使用蒙面物品。[18]

參見